《县域基础教育政策的制定与实施探究》

发布日期: 所属栏目: 人文教育

摘要: :《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对于优化教育结构、提高教育质量、促进教育均衡发展等方面均提出了新的要求,我国政府从中央到地方系统制定了一系列教育政策来支持。有鉴于此,政府也将提高政策的质量和水平作为重要目标,并采取各种措施加以保障,规范的教育政策评估是促使该目标实现的重要途径之一,因此,亟待研究基础教育政策的评估工具,构建完善、科学的监测、预警和评估体系,监督和审视县域落实基础教育政策的工作成效,以此重塑基础教育发展战略及有效推进机制。

关键词: 县域基础教育政策评估;指标体系;保障机制

县域基础教育政策就是立足现有基础教育存在的社会经济、文化和历史等各方面的差异,在国家和省市基础教育政策的基础上的县域实施。它既是高一级行政区域基础教育政策的具体实施,也是立足于县域差异的自主建设。然而县域基础教育政策实践中却存在只重视政策制定,忽视政策评估的积弊,教育政策评估的职能不足或缺失,严重影响了县域教育政策的效能。

  研究从问题视角出发,采用文献研究法、比较研究法、实证研究法,首先对核心概念做出界定,探究了我国县域基础教育政策评估存在的主要问题,并对政策评估的困境进行了溯源分析。在以上研究的基础上,利用层次分析法(AHP法)建构了县域基础教育政策评估的指标体系,论述了指标体系设计的原则和理论基础,提出县域基础教育政策评估的保障机制。文末,笔者对本研究进行了梳理,指出研究中不完善之处,以期为今后的研究提供借鉴。

  第一章绪论

  一、研究背景及问题的提出

  我国在2000年基本实现预期的普及九年义务教育的目标,但是教育发展面临新的困境,特别是教育不公平,城乡、区域教育的差距等问题引起人们的关注。研究者对此进行了大量的研究,“转型期中国重大教育政策案例研究”课题组的结论是“政策原因是教育差距拉大的重要原因,甚至是主要原因。”他们认为,很多教育差距是由政策本身造成的,有些政策在制定时就存在偏差,制定这些政策时的社会条件已经发生了很大变化,仍然使用这些已不能反映社会进步要求的政策,直接导致了教育发展的失衡。[1]因此,教育政策必须与时调整。而教育政策评估是教育政策过程的一个必不可少的环节,它贯穿于整个政策过程,通过对教育政策进行评估,可以对教育政策的价值、目标是否完成、政策是否该继续执行、修改或终结作出准确的判断。特别是我国社会正处于具有发展意义的转型期,教育政策只有根据社会、经济、文化的发展要求及时作出调整,才能保证自身的合理性,有效指引教育改革。

  县域基础教育政策的研究是理论知识在实践中的运用和历练,理论研究是县域基础教育问题的凝聚与提炼。县域基础教育政策研究属于教育政策的研究范畴,就其内容的广度来说,不限于某一项具体的教育政策,具有较强的综合性。2001年,国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中明确指出,应该“进一步完善农村义务教育管理体制,实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”.“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任,要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理,统一发放教职工工资,负责中小学校长、教师的管理,指导学校教育教学工作。”党的十八大报告中指出我国教育的重要任务是科学发展,人民满意,并提出坚持协调发展,均衡发展九年义务教育的具体任务。这就要求政府应该加大优质资源的供给力度,努力构建适应不同层次教育特点和规律的,客观、科学的教育评价方法和评价指标体系。“以县为主”的教育管理体制决定了国家宏观和省市中观的教育政策都要通过区县这一层面来贯彻执行。事实上,人们常常只是按照行政区域来对待县域基础教育,主要表现为用自上而下的纯行政手段来控制县域基础教育,忽视了对县域基础教育自身的研究,对于县域基础教育政策的评估更是匮乏。为此,加强县域层面的基础教育政策研究,构建基础教育政策评估体系,对县域教育政策的全过程进行调控,形成教育政策系统中的反馈机制,能够最大限度地反映出县域对国家宏观、中观层面教育政策执行环节的状态和问题,帮助政府部门及时监测并不断完善相应的政策与体制。

  二、研究意义

  (一)理论意义

  教育政策评估是教育评估的重要内容,目前,多数有关教育评价的着作中多偏重于对学校、教师、教学、学生评估的介绍,很少涉及教育政策的评估。将教育政策的评估细化为县域基础教育政策的评估,立足于教育政策的具体实践和独特的环境,更有助于形成系统科学的县域教育政策评估范式,完善教育政策研究的理论体系。

  (二)实践意义

  首先,县域基础教育政策评估能够对县级政府的基础教育政策执行行为出现的偏差作出及时纠正,满足科学决策的迫切需要。对于教育政策的评估是实现传统经验型决策向科学决策转变的重要环节和必由之路。对于县域基础教育政策的评估可以建立快速信息反馈网络,全面收集相关信息、及时掌握政策运行数据,最大程度地实现决策层与公众之间的有效沟通,是县级政府进行决策活动的依据与基础。此外,对教育政策的制定和执行进行评估,也是“紧急救险”的有力工具,对政策的制定和执行情况进行科学的分析和论证,可以及时纠正其中的偏差,在最大程度上完善教育政策,更好地达成政策目标。其次,能够促进教育政策系统反馈机制和问责机制的形成。当前,政府职能的变革已经成为我国政府转型的一个重要内容,一个法治、透明和服务型的政府正在建立,在这样的背景下,政府需要不断深入基层,了解各级各类教育政策的执行情况,提高政府宏观管理的绩效,促进政府职能的转变。

  三、国内外研究综述

  教育政策评估过程是一种依靠民主、发扬民主的过程,教育政策评估是促进教育公平的现实着力点,也是近年来理论研究的热点,国内外对于教育政策评估研究已经初步形成了教育政策评估是什么–怎么办–怎么样的专题研究体系。

  (一)什么是教育政策评估

  一般说来,政策评估就是要“确定政策的好与坏、善与恶,利大于弊,还是弊大于利”[2].它要求采取科学的方法和程序,对政策活动的各个环节进行评估,及时反馈,从中找出最佳决策的依据。它要求采取科学的方法和程序,对政策活动的各个环节进行评估,及时反馈,从中找出最佳决策的依据。

  当前,国内外学者对于教育政策评估内涵的阐释,是在公共政策评估在教育政策的应用中形成的。概括起来有以下几种观点:第一种观点认为,政策评估即“描述各种解决政策问题的方案,陈述各种方案的优劣点的过程”[3],是对政策方案或政策计划的评估。

  第二种观点认为,政策评估就是“了解公共政策所产生效果的过程,就是试图判断这些效果是否是符合的过程”[4].第三种观点扩大了评估的视野和范围,认为政策评估“涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的估计与评价”[5],是对政策全过程的评估。基于此,学者们对教育政策评估内涵的解释也各有不同,其中代表性的如美国学者格朗伦德的简洁概述为[6]:教育评估=测量(量的记述)或非测量(质的记述)+价值判断。

  在国内,袁振国认为,教育政策评估“是指按照一定的教育价值标准,对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种要素所进行的价值判断”[7].孙绵涛认为,教育政策评估是指政策评估主体“以一定的价值标准,对教育政策方案、教育政策决策、执行及执行结果,以及教育政策的其他相关因素所进行的价值判断”[8].尽管阐述的方式不同,但均强调了教育政策评估即价值判断。

  在对教育政策评估内涵研究的基础上,国内外学者按照不同的标准划分了教育政策评估的类型:如,按评估活动的组织方式划分,教育政策评估包括正式评估与非正式评估;按政策主体来源划分,教育政策评估包括外部评估与内部评估;按政策评估实施的阶段划分,教育政策评估包括事前评估、事中评估与事后评估。其中,第三种分类作为教育政策评估主要的分类方式。除上述分类外,较为新颖的是加拿大学者迈克尔·豪利特从设计评估的行动主体的角度把政策评估分为:行政评估、司法评估和政治评估。[9]

  (二)教育政策评估的内容与主体

  教育政策评估的内容问题,即:应该将哪些内容纳入教育政策评估的范畴?应该构建怎样的教育政策评估体系?对于这一问题,可从以下三个方面来回答。

  1.从教育政策实施过程的角度来界定教育政策评估的内容。教育政策活动是一种以线性展开、动态反馈的结构,展现教育问题-教育政策制定-教育政策执行-教育政策调整-教育问题解决-教育政策终结者六个前后相继的教育政策活动过程,教育政策评估穿插其中,因此,教育政策可以从议题、方案、执行、反馈等角度进行评估。[10]

  2.从教育政策涉及的内容出发来界定教育政策评估的内容。我国教育政策体系包括11个方面,即教育体制政策、教育质量政策、教育经费政策、教育人事政策、国家学制政策、课程与教学政策、学历与学位政策、教师教育政策、考试与评价政策、招生与就业指导政策、学校语言文字政策,因此,可以从这11个方面来评估教育政策。[11]

  3.从教育政策的表现形式出发来界定教育政策评估的内容。教育政策的表现形式主要有中央和地方各级党政领导机关制定的教育政策;国务院和地方各级人民政府制定并发布的教育政策;中央、地方各级党委与政府发布的文件,共同作出的决议、决定;中央和地方各级教育行政部门及有关职能部门单独或联合发布的教育政策性文件;中央和地方党委和政府职能部门联合发布的教育政策性文件。因此,可以从教育政策表现形式这个维度来评估教育政策。[12]

  国际上,教育政策的评估常常是由第三方评估机构实施的,对计划中的、正在实施的或已经完成的政策进行系统的、客观的评估,涉及政策的设计、实施以及结果。在国内,为了改变不同层级的执行者“既是运动员,又是裁判员”的现象,一些学者认为,专业的评估机制主体应是以教育政策专业机构(包括教育政策的专业组织和专业研究机构)和教育政策执行者等两类主体合作为主,以社会监测(包括公众和大众媒体)为辅的“复合型”评估主体。[13]也有学者在分析我国现有各种政策评估主体优劣势的基础上,提出建构以第三方评估为主的多元评估主体的主张。[14]

  (三)教育政策评估的方法与模型

  教育政策评估的方法有实证本位政策评估方法和规范本位政策评估方法。前者主要从事实角度运用数理方法对教育政策的效果进行准确的测量,而后者则结合社会科学中的方法,从价值角度分析教育政策。对于实证本位教育政策评估的研究,常见的是政策实验法,该种方法自20世纪90年代中期以来迅猛发展,英国、德国等发达国家纷纷召开国际学术会议,探讨实证研究的质量问题,会议最后达成的协议纷纷将实验研究方法作为实证研究的发展趋势,在英国的完善的政策评估体系中,实验研究方法占据重要地位。[15]

  在国内,北京师范大学杜育红教授主持的“西部地区基础教育发展”影响力评价采用了前-后测非对等控制组的准实验设计方法对世界银行贷款/英国政府赠款“西部地区基础教育发展”项目进行了评估。[16]

  此外,实证本位政策评估方法还有马尔代夫模型法和贴现率法。对于规范本位教育政策评估方法,学者们普遍认为,应该将公共政策中常用的头脑风暴法、德尔菲法、脚本定作法、运筹博弈法等纳入规范本位教育政策评估方法体系。

  目前国内外针对教育政策评估模型的专门研究很少,大多移植了公共政策评估模型,其中,瑞典学者韦唐依据政策评估的标准,归纳出三类10种评估模型,包括专业模型(同行评议)、经济模型(产生率模型,成本-效果模型、成本-收益模型)和效果模型(目标获取模型、侧面影响模型、自由评估模型、综合评估模型、用户导向模型、相关利益人模型)。[17]

  美国学者斯塔夫比姆归纳了政策评估产生以来近50年中所运用的评估模型,一定程度上覆盖了评估领域已有的成果,他列举了22种评估模型,将其分为四类,包括伪评估、问题取向的评估、决策取向的评估和社会回应取向的评估,并对所有模型的优缺点进行了分析,他指出政策评估应充分考虑多方要求,平衡各方利益,选择适应公民参与共同治理社会环境下的评估模式。[18]

  教育政策评估模型的研究多是围绕上述公共政策评估的模型展开的。如,基于决策取向评估模型中的经典模型CIPP模型,有学者构建了适合我国远程教育政策的CPIR(Context-Policy-Implement-Result)评估模型。[19]

  也有学者以基于青年农民就业能力的教育政策为研究对象,构建出适合我国国情的PCPC(Policy-Curriculum-Process-Competence)教育政策评估模型。[20]

  此外,国内学者认为对于不同级别、不同类型的教育政策应采用不同的政策评估模型。如,我国对义务教育的评估验收,和对高校本科教育水平的评估实质上是目标达成模式,而人大组织对教育政策实施的检查主要是一种执行评估,可归纳为综合评估模式,在转型期我国教育政策评估模式趋向选择利益相关者模式;[21]对于高等教育政策的评估,有学者主张高等教育政策评估中应采用应答模式,[22]有学者则提出高等教育的形成、执行中的目标构建性以执行中效率的评估模型。[23]

  (四)教育政策评估指标体系

  政策指标的概念是20世纪80年代美国公共政策学家麦克瑞提出的,他指出政策指标包含三种类型的价值,一是纯经济效益,即政策的成本效益比;二是主观福祉,即衡量公众对某一政策感到满足或快乐的程度,大多以问卷调查的方式进行;三是公平性,即福利的分配状况,关注弱势群体需要的满足。[24]国内外学者在构建政策评估指标体系时常用的逻辑框架主要有“E3”逻辑框架、“政治-经济-社会”逻辑框架、“综合指标-分类指标-单项指标”逻辑框架、平衡计分卡逻辑框架和绩效棱柱框架以及知识资本导航者框架等。[25]

  建立教育政策评估的指标体系,将评估标准转化为可以观测的操作性指标,不仅有利于促进教育政策执行过程控制与绩效导向的有机互动,全面提升教育政策执行的质量,也有利于教育政策的及时、持续改进。

  国内对于教育政策评估指标体系的研究还比较薄弱,教育政策评估指标体系的设计多为尝试性的研究。一是从预评价、执行评价、后果评价三个阶段设计较为详细的指标体系。

  该种观点具有较强的可操作性,对教育政策评估的研究产生了重要影响。在这种研究思路的指导下,有学者基于效率与公平的统一、过程与结果的统一以及当前与长远的统一原则,拟定评估指标体系的框架。如,袁振国在《教育政策学》中将教育政策评估的目标分解为议题评估、方案评估、执行评估、结果评估4项一级指标,22项二级指标,且二级指标的设计全部采用了定性的概括性问题。二是依据教育政策评估的标准设计指标体系。[26]如,王素荣把教育政策评估对象分为教育政策主体、教育政策客体、教育政策环境三个一级指标,并据此拟定评估指标体系的框架:将教育政策主体指标划分为决策主体、辅助决策主体、参与主体3项二级指标,每项二级指标继续分为复合程度、参与程度、执行程度3项指标;教育政策客体指标以教育政策内容为依据划分为11项二级指标,以教育政策实施的过程为标准,各项政策可以继续划分为制定、执行和反馈三项指标;教育政策环境指标划分为社会、政治、经济和文化环境等指标,并进一步细化为三级指标。[27]三是以教育发展价值观为指导,根据“三维框架模型”(评估标准维度、教育政策层次和内容维度、评估类型维度)构建由评估目标、评估标准和具体评估指标构成的测度教育政策价值和结果的通用评估体系。如,高庆篷的“三维框架模型”中包括教育投入、工作过程、教育效率与效益、教育公平、教育发展和政策目标的科学性六个评估标准和22项评估指标。[28]

  四、核心概念界定

  (一)县域

  从政治学的视角来说,县域是按照行政权力的覆盖而划分的行政单元,是行政区划系统中较为底层的、基本的区划单位;从地理学、社会学和经济学角度看,县域在自然条件、经济状况、政治条件、历史和社会文化背景等方面有着同质或近质的结构特点。县作为国家与社会的相连的关键位置,与基层社会紧密联系,能够系统、全面地反映出教育体制整体的运行和变迁状况,在教育体制中起到承上启下的作用。从现实层面上讲,当前我国区域教育发展不均衡、城乡差距不断扩大,亟待对农村教育发展进行深刻地反思,而县域范围内农村地区占有绝大部分,对于教育资源的优化配置与整合,是以县为载体进行的,因此,对于县域的研究更具战略意义。

  应该指出的是,尽管县在整个社会政治经济发展中占据的位置十分独特,尽管其发生作用的行为方式较之以前已经不可同日而语,但在学术层面上,县域研究的重要性并未得到应有的关注。对于县域教育,即便有学者对此有所涉猎,但总体来讲,仍是以静态的阐释、程式化的判断为主要内容。从教育政策实施过程的角度,特别是把县域作为区域教育政策主体进行以实证为基础的研究,至今仍未见到。[29]

  由于乡镇一级没有全面治理能力,县基本上是一切政策的终端,同时又是民意直接反馈的底端,处于国家与社会相连接的关键位置,发挥着承上启下的核心作用,俗话说,上面千条线,下面一根针。“中央和省面向全国、全省城乡作出的宏观决策,要经过县委和县政府转化为具体的政策措施,并通过乡镇的有效领导和监督贯彻下去。”[30]

  (二)县域基础教育政策

  县域基础教育政策,即县域政府(尤指职能部门)为了有效地发展本县教育和完成一定时期的重要任务,在国家及上级教育政策的要求和指引下,结合本县教育实际,对有关县域内教育发展的全局性行动确定发展目标、行动准则以及采取一系列措施手段的过程。[31]

  县域基础教育政策立足现有基础教育存在的社会经济、文化和历史等各方面的差异,在国家和省市基础教育政策的基础上的县域实施,它是高一级行政区域基础教育政策的具体实施,也是立足县域差异的自主建设。

  县域教育政策既不是简单的文本,也不是简单的线性过程,而是是静态的政策文本和动态的现实执行过程的耦合、发展的非线性过程。“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程,是政党政府等政治实体在一定历史时期,为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[32]也就是说,县域教育政策的形式既表现为县域内部的有关教育的行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等政策计划和政策文本,又涵盖能真实反映某种有目的地进行价值分配、实现既定目标的复杂动态过程。因此,在对于县域教育政策实质的研究和把握过程中,既应该对政策文本进行深入分析,又应该注重研究和考察政策的执行情况,这样才能形成完整的县域教育政策概念。县域教育政策有如下特点:

  其一,地方保护性。“一级政权、一级事权”县级政府对于大政方针的细化与与执行,只能将自己管辖的区域作为调节对象。县级领导受“为官一任,造福一方”思想的影响,使其管理行为具有地方保护性。这一特点使得县域教育政策的执行在不同的地区或时期内有不同的水准。

  其二,联结性。县域作为国家社会的巨大“底座”,具有基础性的作用。县域教育政策作为国家宏观教育政策的细化与具体化,属于具体政策,它往往是在国家大政方针的引导下,县级政府全面调动地区资源来贯彻执行,以达到政策目标的。同时,县域作为联系城乡的过渡地带,能够促进城乡的统筹发展,对下一级的教育部门负有统筹和指导的责任。即县域教育政策是本级教育管理活动的行动准则,对本县所管辖的教育发展具有指导意义。县域基础教育的这种特性,使其具有独特的中观运行机制,并决定了它承上启下的特殊优势。

  其三,强制性。一方面,县级政府对于下一级具有管理与调控的责任与权力,县域教育政策对所辖区域内的教育发展具有指导意义,为保障政策目标的实现,其贯彻执行亦具一定的强制意味;另一方面,政策是“政治系统权威性的输出”,教育政策的权威性决定了政策效果的有效性,县域基础教育政策的强制性,对其所指向的区域教育政策执行行为进行约束与规范,使其具有很强的权威性。因此,为了促进县域教育政策的有效贯彻,必须使其具有强制性,保证其权威地位。

  其四,动态变化性。县域教育政策并非静止不变的条例条文,而是一个不断发展的、复杂的动态过程。教育政策的主体及其面临的政策运行环境,不断推动着政策主体主动、连续、动态地选择、修订与改进,使县域基础教育政策呈现为多层次的复杂结构。同时,县域基础教育政策的动态变化,应该是以国家大政方针为中心进行的,因此,这种动态变化性又具有相对的均质性和稳定性,这也为研究县域教育政策行为提供了可能性。

  其五,可操作性。县域基础教育政策是对国家宏观教育政策的清晰、明确和细化,是大政方针在基层贯彻的最具体的方法,具有很强的可操作性。县域基础教育政策作为一种行为规范,直接面向具体的政策客体,对于政策对象应该做什么,不应该做什么作出规定,因此具有很强的明晰性、准则性和可执行性。

  (三)县域基础教育政策评估

  教育政策评估是指根据教育政策所要达到的目标,按照一定的标准,通过一定的程序和方法,对教育政策问题确认、政策制定、执行与变更过程及其实施成效进行的事实判断和价值判断。对县域基础教育政策评估的界定是基于县域基础教育政策所要达到的目标而进行的一种事实判断与价值判断。

  县域教育政策是公共政策的重要组成,教育事业属于公共服务的范畴,是建设服务型政府的重点。因此,教育政策评估在整个政府政策评估体系中理应占有重要的比重。但目前多数省份的政府考核多以经济指标为主,教育只占了很少的比重,这一方面反映了政绩观的偏差;另一方面也反映出教育政策评估研究和实践不够深入,拿不出具有操作性和公信力的硬指标,致使经济考核一手硬,教育考核一手软。

  本研究所指县域基础教育政策评估,一方面是对县域政府(尤指职能部门)在国家及上级教育政策的要求和指引下,结合本县教育实际,对有关县域内教育发展的全局性行动确定发展目标、行动准则以及采取一系列措施手段的评估;另一方面更多是一种客观评价,强调指标的量化,试图把价值由潜在的形式转化为直接的量化形式呈现出来,既可以由专业人员操作,也可以让社会各界根据公开的数据去评判。增加评估的刚性,方便与整体的政策评估对接,同时有利于人民群众对政府教育工作的监督。考虑到地区差异、历史积淀与机会成本,县域教育政策评估不是对本县教育政策执行水平的静态测量,而是对县级政府在执行政策时,教育发展情况的增值评估。

  五、研究的思路与方法

  (一)研究思路

  为了较好地体现县域基础教育政策评估体系的系统性和整体性,论文将按照研究的内容和逻辑关系,对县域基础教育政策评估的重要问题进行归类,并分别设章,共有四章。

  第一章是绪论。主要对于本研究的研究背景、研究意义、国内外研究现状进行介绍,界定核心概念,并对研究思路和研究方法进行描述。

  第二章是县域基础教育政策评估的困境及其原因分析。该章节将分为两部分:第一部分是对我国县域基础教育的困境进行描述;第二部分对造成我国县域基础教育政策评估困境的原因进行分析。

  第三章是县域基础教育政策评估指标体系的建构。本章将分为三个部分,第一部分以县域基础教育的内容结构为出发点,对政策评估进行理论和实证的遴选,并采用层次分析法,利用MATLAB软件对评估指标进行排序及权重分析。第二部分是县域基础教育政策评估指标体系设计的原则和方法;第三部分是阐述县域基础教育政策评估指标体系设计的基本依据。

  第四章是县域基础教育政策评估的保障,分为五个方面:更新评估观念,加强县域基础教育政策评估的系统性建设;建立专业评估机构,保障县域基础教育政策评估的独立性;建构规范、科学的县域教育政策评估理论体系;重视评估结果,充分发挥县域基础教育政策评估的功能;完善教育政策评估法律体系,推进县域基础教育政策评估的制度化建设。

  (二)研究方法

  1.文献研究在本研究过程中,文献主要分为两类,一是县域教育政策文本,这是教育政策评估的重要对象,对其加以整理、分析以获得相关实证性的资料;二是与教育政策评估有关的研究文献,本研究将检索近20年来的国内外有关公共政策评估、教育政策、区(县)域教育政策、教育政策评估等方面的期刊、报纸、图书,并对其进行思维加工,以形成对县域教育政策评估问题的理论认识。

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